党政领导干部问责探析

一、理论层面思考

从经济角度看，一是市场经济的健康发展，需要法律、道德的规范和引导。市场经济是法制经济，是道德经济。实行领导干部问责制既保证经济活动符合法律的规范，又能够运用法律维护权益。二是市场经济必须加强国家的宏观调控。实行党政领导干部问责制，有利于加强宏观调控，保证市场经济健康运行。

从政治角度看，一是我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，其本质是人民当家作主。实行领导干部问责制，维护了人民利益，保证了人民当家作主。二是坚持公民在法律面前一律平等的原则。三是我国政府的性质和职能。实行领导干部问责有利于政府正确行使其职能，确实保证人民群众的生命财产安全。四是我国政府坚持对人民负责的原则。实行领导干部问责，把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，体现了国家机关和国家工作人员对人民负责的工作原则。五是要坚持依法行政。实行领导干部问责制，就是为了更好地促使政府及其工作人员做到依法行政，切实保护广大人民的合法权益不受侵犯。六是我党的性质和宗旨。实行领导干部问责制，维护最广大人民群众利益，体现了党的性质和宗旨。七是党的领导地位。实行领导干部问责制，有利于加强党的作风建设，巩固党的执政地位，提高党的执政能力。

从文化角度看，一是世界观、人生观、价值观对人的综合素质产生深远而持久的影响。上述“三观”是人们文化素养的核心和标志。一些党政领导干部之所以责任意识淡薄，根本原因是没有真正树立科学的“三观”，致使综合素质不高，不能很好地履行领导责任。二是要克服落后文化和腐朽文化的影响。受落后文化和腐朽文化的影响，一些党政领导干部拜金主义、享乐主义、极端个人主义等不良思想严重，导致唯利是图、权钱交易、损人利己、欺诈勒索等现象时有发生。因此，要落实党政领导干部问责制，必须克服落后文化和腐朽文化对我们的影响。三是解决道德冲突的重要途径。实行领导干部问责，不仅是法制要求，也是道德要求。党政领导干部要通过自省、自律等方式，不断提高思想道德认识、思想道德判断水平，提高思想道德修养。这是保证党政领导干部忠实履责的重要途径。四是建设社会主义精神文明的根本任务是培育“四有”公民。实行党政领导干部问责制，有利于实现社会主义精神文明建设的根本任务。五是要大力弘扬中华民族的传统美德。“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献” 是人人遵循的基本行为准则，党政领导干部也不例外。

二、实践层面思考

从干部问责现实看，一是存在情绪化问责现象。情绪化问责，是指问责程序的启动过于轻率，导致问责结果带有很大的随意性。仅以打瞌睡为例，因此遭到问责的案例就有数起：2008年2月，云南某县一副局长会上打瞌睡被免职；同年9月，四川某县也有一名副局长因此被免；今年2月，河北某地11名干部开会打瞌睡，7名被免职，1人全县通报，3人黄牌警告。就此有专家一针见血地指出：很显然，这种有些苛求的问责，除在短时能营造一种问责气氛外，由于问责形式不科学、责过不相称，反而在实际生活中影响了问责制度存在的严肃性和权威性。二是回应性缺失须改进。回应性缺失，是指对公民呼声建议所采取的听而不闻、沉默不语，使呼声建议出现旁落的情况。从当前情况看，这方面的不足仍然存在，并是影响和制约问责效果的“瓶颈性”因素。三是官员复出很随意。主要指在行政问责中受到处理的相关干部。2008年以来，问题官员频频复出，已成为社会议论多、反响大的一个社会现象。比如，因“瓮安事件”被撤销党政职务的瓮安县原县委书记王勤，半年后调任黔南州财政局副局长；两年前因黑砖窑事件被撤职的洪洞县原副县长王振俊，今年3月被曝复出担任县长助理；因华南虎事件受到行政记过和免职处理的陕西林业厅官员朱巨龙和孙承骞，“安然无恙”地享受着厅级待遇，直到被媒体曝光。有专家指出：“问题官员何时复出、怎样复出，这是完善行政问责制度必须认真思考的一个紧迫问题。”四是下问上责机制缺失。勿容置疑，目前各地制订的行政问责办法多是上问下责，在大多数的行政问责事例中，也都是下级因失职被上级要求辞职或者被解除职务。可完整的问责制还应该包括下级对上级进行问责的内容。然而，除少数制度规定中有极为笼统的原则性表述以外，具体的操作性要求几乎没有，这不能不说是一大缺憾。现实中，种种原因都会造成问责的“举轻若重”或“举重若轻”，小问题可以严责，以显得重视；大问题也可以“雷声大雨点小”，出现表层化与暂时性处理。五是问责结果出现了异化行为。干部问责制本是中央督促党政领导干部慎用权力、善待民众的好政策，但在基层实际执行中却被异化为“问责于民”制了。这种问责制的异化问题应该引起中央决策部门的警觉。目前仅有干部问责制是不够的，还应该出台相关规定，去约束那些干部问责制的异化行为。表现突出的一个是信访问责，另外一个是矿难问责。按道理讲，这两项政策都是希望基层权力部门不要搞矛盾上交、踢皮球，遏制权力腐败的有针对性对策，但这些政策在实际执行过程中被异化执行。矿难问责制被曲解为一刀切地向无数无辜中小煤矿问责。

从干部问责操作看，一是问责范围实现了“无缝覆盖”。以往的政治生活实践中，被问责的常常是行政领导，而党委主要领导则往往被免责。问责对象大多局限在行政系统内，而负有领导和决策责任的党委系统却置身事外，使问责机制的权威性受到较大冲击，《暂行规定》的正式出台有针对性地解决了这一突出问题。《暂行规定》将问责的对象定位在“党政领导干部”，也是对官员问责实践的一大突破。2008年的贵州瓮安事件震惊全国，瓮安风波平息后，其时的县委书记与县长一同被免职。这一党政官员“捆绑式”问责释放出一个信号，问责的关键在于实现权责罚的一致，任何有权无责或有责无权的潜规则均应打破。其实，在具体实践中，党委的决策、党委的领导人往往是最重要的，但在以往，问责往往不会涉及党委的领导干部，使得问责制度缺乏公平性。而此次规定采取针对党政领导干部问责的方式，提振公众信心。党委和政府虽然是不同的组织体系，但在重大问题的决策执行上是一体化的。新出台的《暂行规定》实现了党政领导干部的无缝覆盖，有助于校正以往一些地方在问责实践中所出现的权责不一现象。二是问责新规明确了操作标准。比较而言，以往问责过于笼统化，缺乏一个系统化、规范化的制度规定，缺乏一个明确的、具体的操作标准，使官员问责的制度公信力大打折扣。是否问责、如何问责、问责到何种程度，这是关涉到问责制度的核心问题。如果问责的程序和具体操作都仅局限于自身部门或纯粹由其系统内部‘自行运作’，这样的问责操作程序自然难以力排众议，民众对此进行质疑也具有一定的合理性。《暂行规定》对问责的情形、方式、程序等进行了详细说明。遵照“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的原则，党政领导干部不履行或者不正确履行职责，必须承担相应的责任。为此，《暂行规定》对具有“干扰、阻碍问责调查的；弄虚作假、隐瞒事实真相的；对检举人、控告人打击、报复、陷害的；党内法规和国家法律法规规定的其他从重情节”等情节的领导干部作出了从重问责的规定，同时也对“主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的；积极配合问责调查，并且主动承担责任的”领导干部作出了从轻问责的规定。三是问责复出得到了有序规范。官员问责之后，能不能复出，该如何复出，是干部问责制度的重要内容，也是最受民众关注的话题之一。譬如“阜阳毒奶粉事件”、“松花江污染事件”、“三鹿奶粉事件”、“山西溃坝事件”、“贵州瓮安事件”……每一个重大事件的处理，都有一大批官员被问责。然而，在官员被问责的同时，被问责官员“悄悄地”复出的消息也屡屡见诸报端，不知不觉之间，他们中的一些人已重获要职，有的甚至得到提拔。因派警察进京抓记者而被称为“最牛县委书记”的辽宁省西丰县原县委书记张志国去年年底悄然任职；因“黑砖窑”事件被免职的山西省临汾市尧都区副区长段春霞被任命为尧都区区长助理，在贵州瓮安群体事件中被免职的瓮安原县委书记王勤也悄然调任黔南州财政局副局长……这些官员有相似的经历和遭遇：都曾被高调问责，又低调进行了复出，虽然有的复出计划最终因社会的高度关注而“夭折”。这种这边高调问责，那边低调东山再起的‘休假式问责’，已然严重降低了政府的公信力。对此，《暂行规定》从制度层面进行了查漏补缺，明确规定“受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。”“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”并且，对他们的复出也进行了一定的制度安排：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”这些具体的条文规定，让官员问责在实践中有了很强的可操作性。这样，将有助于加强对“庸官”、“懒官”、“贪官”的惩戒，让官员真正树立‘有权必有责、用权受监督、违法受追究’的意识，确保公共权力的正常运行。

三、策略层面思考

坚持“五个结合”，加强权力运行监督制约。一是把领导干部问责与责任制建设结合起来，增强问责体系在制度建设中的规范作用。按照权责一致的原则，着力从三个方面推动问责规范运行。一要抓法规制定，推进制度问责。已经建立的党风廉政建设责任制、安全生产责任制、选人用人责任制、干部选拔任用监督责任制等，都对各类权力岗位应负的责任作出明确规定，应逐步建立起一套系统、具体的问责制度体系。二要抓绩效评估，做到有据问责。坚持以科学发展观为统领，以正确政绩观为导向，以科学规范、客观公正为原则，在目标管理、效能建设、民主评议等方面积极探索，建立完善行政绩效管理与评估的机制制度，明确绩效管理与评估的主体、内容、方法和程序，科学设定绩效评估的指标体系和奖惩规则，为实施党政领导干部问责制提供可靠依据。三要抓民主监督，实行阳光问责。把建立健全党政领导干部问责的程序性规定作为关键环节，以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域为重点，不断扩大政务公开的范围和内容，提高权力运行的透明度。在实行问责制的过程中，无论是群众信访举报、上级批示，还是新闻媒体披露的材料、党政职能部门提出的问责建议等，均纳入问责的信息来源，把各级领导干部的工作置于有效的监督之下。二是把党政领导干部问责与执法监察结合起来，增强问责在提高行政机关执行力和公信力上的推动作用。当下，要通过开展执法监察，加强对中央重大决策部署执行不力、公共资金管理使用不当、投资项目出现失误和发生重特大安全事故等四个方面的行政问责，强化对行政权力的监督制约，确保权力的正确行使。三是把党政领导干部问责与效能监察结合起来，增强问责在建设服务型、效能型政府上的促进作用。要开展以转变政府职能、转变工作作风、提高行政效能、提高公务员队伍素质为主题的“两转两提”工作，以优化政务环境为重点，以加大对乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查等不良行政行为的问责力度为突破口，全面推行效能问责制。四是把党政领导干部问责与纠风治乱结合起来，增强问责在维护群众利益上的保障作用。坚持把关注民生、维护群众利益作为落实问责制的出发点和落脚点，着力解决群众反映强烈的突出问题，促进政风行风好转。抓好“四个坚决纠正”。坚决纠正土地征用、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产、拖欠建设领域工程款和克扣农民工工资等四个方面损害群众利益的突出问题。开展“三个专项治理”。认真落实教育改革政策，查处乱收费案件，教育收费行为得到规范；切实纠正医药购销和医疗服务中的不正之风，群众看病难、看病贵问题有所缓解；严厉打击制售假劣农资和哄抬农资价格的行为，切实维护农民利益。开展以“构建和谐社会，服务经济发展”为主题的民主评议政风行风活动和“群众满意的基层站所”评议工作，开通民主评议网站，搭建各级政府与人民群众交流的平台，切实解决群众反映强烈的热点难点问题。五是把党政领导干部问责与惩治腐败结合起来，增强问责在廉政建设上的惩戒作用。坚持廉政勤政一起抓，综合运用党政领导干部问责、党纪政纪处分、追究刑事责任等惩戒措施，对土地管理、安全生产、环境保护、食品药品安全等方面存在的失职渎职问题，在追究责任的同时，注意查处背后隐藏的腐败问题。

坚持“三个着力”，破解基层问责瓶颈。一是着力规范化问责。建立和完善基层党政“一把手”问责机制，针对从中央到地方所制定的各项有关问责的规定，要在充分理顺其效力、适用范围及相互关系的基础上，结合基层实际，借鉴有效经验，规范基层问责机制。在全国统一的规范性规定基础上，制定各地的实施细则。既要有关于党政领导干部问责的一般性规定，又要有针对某一方面问责内容的详尽规定。要按照权力制约原则，对基层党政“一把手”的权力进行科学的细化和分解。这样既保证问责落实的同时又可尽量避免对党政“一把手”的盲目问责。二是着力常态化问责。问责重在监督。“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”。只有充分发挥各种监督力量的作用，使党内监督、法律监督、社会监督、舆论监督等形成全方位合力，才能真正解决监督流于形式的问题。中央及地方先后出台了一系列的监督措施，如民主生活会制度、述廉评廉考廉制度、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度、诫勉谈话制度、巡视制度、政务公开制度、重大事项报告制度等。要从制度层面上实现问责常态化，就应构建一个媒体参与、老百姓听证参与，当事单位、基层、人大代表和其他社会单位参与的开放的过程，以保证责任落实到位。在基层开展公开评议机关活动，把测评的权力交给群众，扩大群众参与和社会监督的覆盖面。同时注重科学设置评议指标。公开评议，构建“请人民评判，让人民满意”的平台，在一定程度上弥补现存监督空白，为问责提供保障。实行内部问责和外部监督并举，促进问责制度健康发展。三是着力科学化问责。“上面千根线，基层一针穿”。基层一把手通常是压力集中点，上级的任务，群众的要求，肩负一身。因此在严格监督管理的同时，也要给予必要的人文关怀，建立奖惩分明的问责体系，可避免问责极端化。问责复出是目前社会关注度很高的问题。对此，要有理、有据、有程序，让人心服口服。可参照《中国共产党纪律处分条例》，界定直接责任、主要领导责任和重要领导责任的概念，同时将抽象的概念具体化。当出现重大问题时要查清有关领导干部是负有领导责任还是直接责任，对负有领导责任的，要进一步明确是直接领导责任、主要领导责任，还是重要领导责任，依据其性质作出相应处理；对未按规定履行职责而负有直接责任的，要从严追究，确实发挥惩戒的作用。当出现轻微问题时，应坚持实事求是的原则，采取责令公开道歉、停职检查等方式，既要维护责任追究的严肃性，又要保护当事人的权益，使责任追究真正达到“惩前毖后，治病救人”的目的。尽量能够对官员能否复出，在什么情况下能够复出以及如何复出有细化规定，能够阐释清楚官员复出的条件、党政问责的细节、行政问责追究关系等。使得官员的问责和复出具有可操作性，最终实现由权力问责到制度问责，由事故问责到行为问责，由“运动式”问责到经常性问责。

坚持“四化建设”，加强公民问责制度实施。一是问责信息公开化。要通过立法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，为公民问责提供法律上的保护、舆论上的支持、人身上的保护。必须大力推进公共权力运行的透明化进程，特别是与公民利益密切相关的要全面实行决策和执行信息公开，把政府及官员置于公众监督之下。二是问责手段制度化。要通过制度化的手段，增加和完善公民问责的途径和方式。在政府决策中尤其是有关公民切身利益的决策中必须实行公民听证制度，这是公民问责中的事前问责；公民和公民组织可以定期对政府执行政策情况进行质询，对政府官员的违法行为和不作为行为进行问责，这是公民问责的事中问责；公民可以通过行政诉讼和公益性诉讼的方式对政府和政府官员进行问责，要求其承担责任或给予赔偿，这是公民问责中的事后问责。三是问责机制激励化。建立公民问责的激励机制，对公民问责进行精神上和物质上的奖励。比如在行政公益诉讼中，公民经常要为此花费大量的人力、物力和财力，因此应该给予胜诉的原告一定数额的奖励，这既是对原告付出的必要补偿，通常也能鼓励更多的公民问责。四是问责情形防范化。要事后追责，更要事前防范。领导干部要增强大局意识、责任意识，也要增强忧患意识、危机意识，不能心存侥幸，更不能习惯于“庸政”、“怠政”。只有从源头把关，做新时期的明者和智者，才能最大限度地防止失职行为发生。（作者单位：湖南泸溪县委组织部）