河南省人民检察院对902起工程建设领域贪污贿赂等职务犯罪案件的调查分析

一、发案特点

一是涉及行业部门多，发案环节相对集中。查办的902起案件涉及交通、铁路、城建、水利、林业、国土、规划、环保、拆迁、医疗、教育等20多个行业和部门，涉及项目审批、土地出让、招标投标、工程发包、规划建设、设计变更、监理验收、材料设备采购、资金拨付等10余个主要审批和管理环节，并呈现由工程建设行业主管部门向有工程建设项目的企事业单位扩散、由城市建设和重点工程建设向农村基础设施建设扩散的趋势。

二是犯罪主体多元化，涉案人员多。立案侦查的1099名犯罪嫌疑人中，国家公务员277人，占25.2%。从犯罪嫌疑人身份看，既有国家机关工作人员，也有农村基层组织工作人员；既有党政机关工作人员，也有企事业单位工作人员；既有领导干部，也有具体经办人员和民营企业负责人。查处一人挖出一窝，办理一案带出一串的情况较为普遍，涉案人员较多。如省检察院立案查办的中石油第一建设工程公司窝串案中，涉案人员多达100余人，遍及全国10余个省份。

三是涉案金额大。查处的902起工程建设领域贪污贿赂犯罪案件，大案率78.9%，高于同期全省检察机关查办贪污贿赂犯罪大案率3.9个百分点，其中，10万元以上不满50万元的341起，50万元以上的139起。涉案总金额达2.89亿元，平均每起案件涉案金额32万元。从检察机关近年来查处案件情况看，工程建设领域贪污贿赂案件涉案金额有扩大的趋势，如许昌市委组织部原部长王国华一次收受干股价值就达800万元。

四是贿赂案件比例高。902起案件中，受贿、行贿、单位受贿、对单位行贿四种贿赂类案件621起，占68.8%，高于同期全省查处贿赂案件比例27.3个百分点。从犯罪嫌疑人身份看，职级越高，贿赂犯罪比例越大，全省查处的122起要案中，贿赂犯罪占82.8%，查处的15名厅级干部，全部是贿赂犯罪。一人多次行贿、一人多次受贿和一人向多人行贿、多人向一人行贿的情况较为普遍。

五是作案手段隐蔽。权钱交易模糊化，由以往的因事行贿，转变为提前感情“投资”；作案手段“合法化”，为规避监管，工程项目大多手续完备、程序“合法”，以此掩盖内幕交易和暗箱操作；行贿过程中介化，行受贿双方不直接接触，通过中介组织居中撮合；反侦查活动常态化，“交易”时用现金、不转账、不说话、不暗示、不签字，电话中不说具体事项；赃款去向隐蔽化，由挥霍、消费向投资理财转变，或收干股，或入小股分大红，或合伙开办公司，或将工程转包给亲属，或把赃款转移境外等。

六是犯罪后果严重。工程承建方为获取利益最大化，往往通过行贿手段，使国家机关工作人员超越职权或滥用职权为其谋取利益，贿赂犯罪与渎职犯罪形成因果关系，交织发生，造成工程质量下降、“豆腐渣”工程增多，特别是涉及民生的工程，群众关注度高，往往造成恶劣的社会影响，甚至影响社会稳定。如洛阳伊川县城关镇周村党支部书记、村委会主任等11人在农村基础设施建设中利用职权实施贪污、受贿、渎职犯罪，严重损害群众利益，造成群众集体上访。在一些行业，行贿金额已经成为“显规则”，如主体土建工程一般按总造价的3%、桩基工程按5%、装修工程按10%行贿，等等，进一步助长了腐败行为，影响恶劣。

二、原因分析

一是工程项目多，竞争无序，管理难度大。据统计，2010年全省投资50万元以上的项目有34053个（不包括房地产），总投资20025亿元，其中新开工项目26755个，总投资15539亿元。全省目前共有建筑类企业9029家。工程建设领域各产业具有投资大、周期长、利润高、门槛低等特点，加上主管部门和审批环节众多，工程建设竞争异常激烈，尤其是政府主导的公共基础建设领域是公共权力与市场资源配置的交汇点，建设项目的公共公益性、投资建设主体的多样性、建设环节的复杂性、巨额资金支出的分散性，决定了工程建设管理控制、质量控制、资金控制和廉政控制任务十分艰巨，很难在短时间内遏制腐败行为易发、高发的势头。

二是管理制度存在缺陷，漏洞多监督少，让人有机可乘。首先是行政权力配置不合理，使用过多过滥，为腐败的滋生提供了空间。据统计，一个普通的房地产项目，至少涉及25个政府部门80多个科室的50多项行政收费以及12项税收。“贿随权集”，每一项政府税费对应一项行政权力，为权力寻租、权钱交易留下了空间。其次是管理制度漏洞多。在管理方面存在的问题主要是，投资、建设、管理、使用“四位一体”，政企不分。有的行政部门既是建设者，又是管理者，既当“运动员”，又当“裁判员”。第三是监督不力。特别是对“一把手”主抓工程建设存在上级难监督，同级无法监督，下级不敢监督的情况。各部门对本行业的工程建设既是管理者，又是实施者，还是监督者，没有形成制衡机制。工程建设各个环节的行政主管部门不同，勘测、设计、招投标、施工、管理、审计等环节相互之间缺乏联系沟通，难以相互监督和制约。

三是对违法犯罪行为打击不力，导致有人敢于以身试法。从办案情况看，检察机关受人员、能力、素质限制和执法环境等因素影响，办案力度还不够大，未在工程建设领域形成高压打击态势和震慑力，致使有些犯罪分子心存侥幸。实践中重打击受贿、轻惩治行贿的做法，在一定程度上也导致了行贿人持续不断地进行贿赂，行业“潜规则”愈演愈烈，形成恶性循环。职务犯罪轻刑化的倾向，与贪污贿赂犯罪获取的巨额非法收益相比，实施犯罪的风险较小、成本较低，从而促使公职人员难以抵挡诱惑，敢于以身试法，走上犯罪道路。

三、对策建议

一是完善监督制约机制。一要健全管理制度和工作流程。在行政审批、征地拆迁、物资采购、变更设计、追加投资、工程验收、工程款支付等重点环节健全管理制度和工作流程，形成用制度规范行为，按制度办事，靠制度管人的机制。二要建立权力运行制约机制。严格规范权力的运行，推行政务公开，行政审批程序、条件、时限、结果、招投标信息、经办人员等重要事项在政府网站公开。重大行政审批和工程项目要集体研究、民主决策。三要完善监督机制。综合运用党内监督、人大监督、政府监督、法律监督、群众监督和舆论、网络监督等多种形式，从不同角度、不同渠道、不同侧面进行监督，形成监督合力，有效地防止权力失控、决策失误和行为失范。四要严格责任追究制度，严肃追究违规违纪者的责任，做到权责相当，形成责任与权力的制衡。

二是完善市场竞争机制。一要严格执行工程建设单位准入制度，杜绝借用资质、“挂靠”等现象。二要建立工程建设信用评价机制，完善工程建设行贿犯罪档案查询和黑名单制度，净化建筑市场环境。三要进一步完善招投标制度，堵塞漏洞、严格程序，减少权力介入，避免人为因素干扰。四要强化对中标单位的监督管理。重点检查组织施工的是否为中标单位，从中发现招投标过程中是否出现“围标”、“陪标”现象，减少和杜绝利用形式上的“合法”掩盖“暗箱操作”情况的出现。

三是健全惩治和预防工程建设领域职务犯罪体系。一要继续加大打击力度，提高诉讼效率和案件质量，及时惩处腐败分子，保持查办工程建设领域职务犯罪的强劲势头和高压态势，消除腐败分子的侥幸心理，震慑和警示犯罪。加大对行贿犯罪的打击力度，坚持查办行贿与受贿案件相统一。二要加强预防。坚持一案一分析、一总结、一建议，充分发挥查办案件的惩戒、警示和治本功能。积极开展行业预防、专项预防和重大工程同步预防。深入研究工程建设领域管理中的薄弱环节和潜在廉政风险点，从改进制度机制上提出预防建议，堵塞漏洞，推动工程建设领域管理制度机制创新，提升预防工作的实际效果。三要强化教育管理。强化各级干部的法律意识、廉政意识，教育各级领导干部认真落实党风廉政建设责任制，筑牢拒腐防变的思想防线。