摘要：
党的十八大以来，陕西紧紧抓住“坚持执纪为民、依靠群众参与，坚持改革创新、依靠制度建设”这个关键，始终注重发挥群众的主体作用，注重保障群众的各项权益，引导群众有序参与党风廉政建设和反腐败斗争。同时，以理顺纪检监察体制机制为着眼点，形成了具有陕西特色的反腐倡廉“制度群”，不断深化和提升党风廉政建设和反腐败斗争。
关键词：
陕西省执纪为民群众参与改革创新制度建设
风正扬帆潮正涌，借得东风好行船。党的十八大以来，习近平总书记关于党风廉政建设和反腐败斗争发表了一系列重要讲话，为新时期反腐倡廉工作提供了指导和遵循。在贯彻落实总书记讲话精神的过程中，陕西紧紧抓住“坚持执纪为民、依靠群众参与，坚持改革创新、依靠制度建设”这个关键，深化和提升党风廉政建设和反腐败斗争，开创了党风廉政建设和反腐败斗争新局面，为建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西提供了可靠的政治保障。
一、根本导向和依靠力量
坚持什么样的导向，依靠什么样的力量，是反腐倡廉最基本问题，关系着反腐倡廉的性质和得失成败。陕西坚持以执纪为民为方向，以维护民利为职责，紧紧依靠人民群众的支持和参与推进工作，走活了反腐倡廉一盘棋。
（一）以执纪为民为根本导向，确保群众利益至上
执纪为民是立党为公、执政为民理念在纪检监察工作的具体体现，这是纪检监察机关的政治使命和根本职责所在。陕西坚持把执纪为民内化为工作遵循，外化为自觉行动，紧紧依靠人民群众的支持和参与，积极推进反腐倡廉建设。
牢固树立执纪为民理念。陕西省纪检监察机关在工作决策、工作部署、工作方式、工作评价上，把群众利益放在首位，把群众满意作为第一标准。针对基层部门、窗口单位“门难进、脸难看、事难办”，吃拿卡要等损害群众利益的不正之风，在全国率先制定了《损害群众利益行为行政责任追究办法》，对行政机关违反法律、法规、规章和政策规定，在行政管理和行业监管中违规，在行政执法中不依法办事等32种损害群众利益的行为进行了明确界定、严肃问责，有效地维护了群众利益。
不断改进执纪为民方式。根据形势任务的发展变化和人民群众民主意识、政治诉求的提高，不断改进纪检监察工作的方式方法，广开言路、开门纳谏，积极在群众中寻找破解党风廉政建设和反腐败斗争热点难点问题的思路和对策，做到“问计于民”制度化、“问廉于民”程序化、“问效于民”规范化、“问情于民”科技化。陕西省纪委在群众路线教育中，通过调研、函询、座谈和走访等形式，先后5轮征求群众意见，征集意见建议2537条，在具体工作中已采纳意见建议234条，充分发挥了人民群众参与党风廉政建设和反腐败斗争的推动力。
有效提升执纪为民能力。对纪检监察干部的严格教育、严格要求、严格管理，按照中央纪委要求，做到“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”。每年开展办案纪律教育、保密纪律教育和作风纪律大整顿。制定下发了《陕西省纪检监察机关纪律规定》，向机关干部提出休假期间6条禁止性规定，向委厅领导班子成员提出5项纪律要求。对办案室进行整体交流和人员轮岗，从基层选调50多名优秀人才充实到机关，通过竞争上岗选拔30多人到室主任、副主任岗位，选派10多名干部上挂、下派锻炼，300多人次参加培训学习，不断提高纪检监察干部的业务能力和政策水平。
（二）以人民群众为力量源泉，激发群众反腐正能量
人民群众是国家治理体系中的重要主体之一，反腐倡廉作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，离不开人民群众的参与和支持。一方面，腐败直接损害群众利益，人民群众深恶痛绝；另一方面，党员干部身上的问题，群众看得最清楚、最有发言权。反腐倡廉要真正取得成效，必须发挥人民群众的主体作用，充分利用人民群众的无穷智慧和极大创造力，使腐败无处遁形。陕西在党风廉政建设和反腐败斗争中，始终注重发挥群众的主体作用，积极改进方式方法，引导群众有序参与党风廉政建设和反腐败斗争，构建以纪检监察为主导、人民群众共同参与的反腐倡廉治理体系。
强化主体意识，使群众“想参与”。通过多种渠道和方式，加强反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设，使人民群众深知腐败的严重危害，了解党和国家反腐败方针、政策、反腐工作动态和成效，营造“清廉光荣、腐败可耻”的舆论氛围。通过举报电话、网络、手机短信等渠道，倾听群众呼声，了解领导干部的廉洁自律情况，善于从中发现蛛丝马迹，发现有价值的线索，强力推进反腐倡廉工作。依靠广大群众的参与和支持，使党风廉政建设和反腐败斗争由纪检监察的“独唱”变为人民群众广泛参与的“合唱”。
畅通参与渠道，使群众“能参与”。充分发挥信访主渠道作用，推行领导干部挂牌群众点名接访、民情恳谈会、信访听证终结等工作机制，及时受理解决群众的合理诉求。铜川市把领导干部挂牌群众点名接访制度作为各级领导班子及其成员履行“一岗双责”、落实党风廉政建设责任制情况的一项重要内容进行严格考核，明确实施领导干部挂牌群众点名接访制度的单位党政“一把手”为第一责任人，分管信访工作的领导、被点名领导干部和参与处理人员为接访问题的直接责任人，对群众点名反映的问题，实行被点名领导包调查、包处理、包疏导、包教育、包息诉的“五包”责任制，为群众直接向领导反映诉求铺设了一条“绿色通道”。省纪委制定实施《陕西省反腐倡廉网络舆情协作处置制度（试行）》，及时收集、处置网络反映的党员干部违纪问题，积极回应社会关切。陕西查处的“表哥”杨达才案件就是根据群众的网络举报查处的。
引导有序监督，使群众“会参与”。通过完善领导干部述职述廉、民主评议政风行风、特邀监察员等民主监督制度，引导群众参与、规范监督行为。重视建立完善重大问题集体决策、专家咨询论证、社会公示听证等机制，倾听群众心声、采纳群众意见。加大政务、厂务、村务、居务等公开力度，实现从决策、实施到结果的全过程信息公开、全方位群众参与、全天候问责监督，在公开、监督和问责几个环节上，发挥群众参与的监督作用。通过群众举报，陕西先后查处了白河县县委书记郭德林违规借用越野车、宁陕县副县长叶庆春违规出国旅游、西安王寺街道办党工委书记祝普利违规购置使用越野车、华阴市审计局局长王晓文大操大办女儿出阁仪式等典型案件。
（三）以群众满意作为评判标准，以实际成效取信于民
陕西坚持执纪为民导向，认真解决损害群众利益的突出问题和党风廉政建设和反腐败斗争中群众反映强烈的突出问题，切实保障好群众的各项权益，维护社会公平正义，让群众不断感受到党风廉政建设和反腐败斗争的实效。
持之以恒反“四风”，凝聚民心。陕西查处大量的腐败案件表明，不正之风是滋生腐败的温床。很多领导干部都是从作风开始滑向腐败的深渊。如果作风问题不解决，治理腐败就是一句空话。陕西以落实中央八项规定精神为主线，以领导班子和领导干部为重点，以钉钉子精神从具体问题抓起，促进干部作风持续改进。省委常委会及时出台落实中央八项规定的《实施意见》和全面加强自身建设的《若干意见》。紧盯春节、“五一”、中秋、国庆、元旦、周末等重要节点，向全省县处级以上干部发送廉政短信，加强执纪监督，加大通报曝光力度，进一步巩固和发展了全省风清气正、干事创业的良好局面。
以零容忍的态度惩治腐败，形成震慑。近年来，腐败蔓延的势头在陕西一些地区和部门尚未得到有效遏制，腐败问题依然易发多发。为此，陕西认真落实中央要求，积极查办违纪违法案件，既打“老虎”，又拍“苍蝇”，严厉惩处腐败分子，形成了一批实实在在的反腐败成果。在办案来源方面，完善了来信来访、电话、网络相结合的举报体系。各级纪委按照管辖范围定期对反映党员领导干部违规违纪问题的线索进行梳理排查。在办案保障方面，整合办案力量，将人员编制、工作经费、物资设备等向办案一线倾斜；在办案考核方面，实行查办案件工作考核考评制度，定期检查并公布查办案件工作情况。严肃查处了省安监局原党组书记、局长杨达才受贿、巨额财产来源不明案，省交通厅原副巡视员杜必栋受贿案，榆林能源集团公司原董事长王荣泽受贿案等一批案件。
切实解决群众身边的腐败问题，维护民利。陕西把从严从快查处侵害群众利益的问题作为维护群众利益最直接、最有效的手段，建立联动排查制度，全省四级纪检监察机关联动，对涉及损害群众利益的信访举报逐一排查，从严从快查处了一批侵占惠民补贴、扶贫救灾资金，以及教育医疗、违规征地拆迁等方面侵害群众利益的案件。针对个别地方和领域违纪违法现象易发多发、群众反映突出的问题，实行信访案件直接查办、重大案件下查一级、提级办案、交叉办案等方式，形成案件快速处理机制。在全省集中开展了民生与惠农政策落实、专项资金管理使用、违法违规征地拆迁、公职人员违规借贷等专项治理，查处惠农补贴违规资金2.4亿元，排查出违规借贷公职人员3139人、查处违法违规征地案件93起，严肃查处了周至县116名公职人员骗取低保金等一批问题，使群众切身感受到了反腐败工作的实际成效。
二、路径策略和基本保障
陕西坚持以改革创新破题，以制度建设固化反腐成果，牵住了党风廉政建设和反腐败工作的“牛鼻子”，形成了具有陕西特色的反腐倡廉“制度群”。
（一）以存在的现实问题为着眼点，解决党风廉政建设和反腐败斗争的瓶颈和入口问题
近年来，陕西坚定不移地反对腐败，坚持不懈地开展党风廉政建设，但腐败现象仍然多发、形势依然严峻复杂。主要原因是体制机制有障碍，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不到位。这些问题倒逼着纪检监察机关必须改革创新、突破重围。陕西坚持用改革创新的思维推进反腐倡廉建设的“三个注重”举措是：
一是注重保持思想理念上的与时俱进。用党风廉政建设和反腐败斗争的最新理论指导实践，不断深化认识，准确把握规律，使反腐倡廉各项工作更加符合实际和发展趋势。村民监督委员会、居民监督委员会制度的建立和推行，就是用加强对权力的监督和制约这一新理念来推进基层民主政治改革的结果，填补了基层权力监督空白，构建了基层民主监督的新体系。
二是注重运用现代科学技术。吸收最新科技成果，不断提高反腐倡廉工作的科技含量和内在活力。陕西把信息网络技术融入制度设计，推行电子化政府采购制度、电子化招投标制度，对政府采购项目和招投标过程实行全程监控，突破了传统监督方式的局限，实现了制度规范与技术防范的有机结合。
三是注重优化配置自身资源。面对纪检监察机关反腐败资源不足、力量有限等新情况新问题，陕西积极调整思路、优化整合现有资源、充分挖掘内部潜力，形成量的增长和质的提升效应。通过对办案人员的重新调整组合，形成了乡镇纪检监察协作办案区，变各自为政为协同作战，盘活了现有人力物力资源，提高了战斗力。整合信访举报渠道，推行民情直通车制度，变被动等访为主动出访，变人对人的单一接访平台为信件、电话、网络、接访窗口、巡回车辆组成的综合接访平台，形成了移动与固定、传统与现代、口头与文字相结合的信访举报方式，满足了不同群体、不同时段、不同区域的信访举报需求，大大拓展了案源线索渠道。
（二）以理顺纪检监察体制机制为着力点，解决党风廉政建设和反腐败斗争的核心和关键问题
积极推进改革，创新组织制度。陕西省委成立了纪律检查体制改革专项小组，省纪委全会对纪律检查体制改革进行全面部署，要求各级纪检监察机关按照中央关于党风廉政建设的新要求，逐步落实中央和中央纪委加强反腐败体制机制创新和制度保障各项措施。省纪律检查体制改革专项小组研究了改革的10项重点任务，明确了参与单位和具体分工，夯实了工作责任，并建立了工作例会、工作协调、情况报告等相关工作制度。省纪委探索上级纪委对下级纪委办案工作加强领导的有效办法，实行各市、县纪委向省纪委报告线索处置和案件查办情况制度。省纪委对市、县纪委报备的案件线索进行备案审查，加强督查督办，重大疑难复杂案件必要时派员指导或提级办理。
深入推进“三转”，聚焦主业主责。针对过去存在的线长面宽头绪多、主责主业不突出等现象，陕西创新思想理念，聚焦主业主责，改进方式方法和作风，把中央“三转”要求贯彻在全省纪检监察工作始终。“转职能”就是将工作重心放在执纪监督和问责追究上，集中精力抓好执纪监督和查办案件，切实履行党章赋予的职责。省纪委大幅度清理调整各类议事协调机构，将牵头的议事协调机构由69个精简为10个；调整内设机构，整合了四个室，新增加了两个案件检查室，办案人数增加50%以上。各市县纪委也相应完成内部机构调整任务。“转方式”就是以发现和查处腐败问题为导向，进一步改进监督方式，完善监督机制和流程，规范监督行为，强化对政府部门转变职能的监督，加强行政监察和审计工作，进一步发挥法律监督、民主监督、舆论监督和群众监督作用；加强对反映问题的专案检查，拓宽案件线索来源渠道；加大问责工作力度，对领导干部报告个人有关事项情况进行有针对性的抽查核实，开展新提拔领导干部有关事项公开制度试点。“转作风”就是按照“打铁还需自身硬”的要求，坚持正人先正己，带头改进作风，努力打造过硬的纪检监察干部队伍。扎实开展党的群众路线教育实践活动，积极探索公开公平公正的选拔用人机制，加强对关键岗位和关键环节的监督，规范工作程序和业务流程。制定下发了会议管理、财务管理、公务接待等多项制度，将会议总量压缩了30%，会期缩短近一半，文件数量下降25%；严明纪律规定，制定了《陕西省纪委省监察厅领导班子关于改进工作作风的实施办法》。对违反中央八项规定精神或因“四风”等问题受到党政纪处分的纪检监察干部，予以公开曝光。在全省年度目标责任考核工作中，省纪委、省监察厅机关连续7年获得优秀等次，受到省委、省政府表彰。
（三）以制度建设和创新为支撑点，解决党风廉政建设和反腐败斗争的载体和保障问题
近年来，陕西省把制度建设作为惩治和预防腐败体系建设的核心内容和重要载体，建立了以17项制度为核心的反腐倡廉“制度群”，有效解决了一批社会高度关注、群众反映强烈的突出问题，实践效果很好，得到中央和中央纪委领导的充分肯定，赢得了广大干部群众的支持和拥护。
围绕权力的制约和监督推进制度建设。推行村民、居民监督委员会制度，弥补现行村民自治组织和城镇社区缺乏有效监督的体制缺陷，有效防止村和社区干部腐败问题的发生。仅2013年监督村级重大事项5万多项，纠正不合理事务1.6万件，2014年上半年纠正不合理事务9000余件次。推行党政主要领导向纪委全委会述廉制度，县处级以下党政“一把手”向市、县纪委全委会述廉，充分发挥了纪委全委会集体监督的职能作用。推行领导干部任前廉政法规考试制度，截至2014年上半年，全省共有5.22万人次参加考试，其中省管干部607人、市管干部8966人，345人因成绩不合格被暂缓提拔。推行民主测评政风行风制度，综合运用现代信息技术手段和问卷调查、入户走访等常规测评方式，对政风和公共服务行业行风进行测评，探索让人民监督权力的有效措施和办法。
围绕防范重点领域腐败推进制度建设。推行电子化政府采购制度，省市两级实行网上招标、实时监控，解决政府采购中以权谋私、暗箱操作等问题。2013年全省电子化政府采购平台完成采购项目12645项，节约资金7600多万元。推行向重大建设项目派出监督检查组制度，坚决遏制这一领域腐败问题易发多发势头。2013年向3923个重大建设项目派出了监督检查组，发现纠正问题867个。
围绕解决群众身边的腐败问题推进制度建设。推行基层公务接待“廉政灶”制度，全省96%的乡镇（街办）建起“廉政灶”，并向县、市、省直部门延伸。推行基层医疗机构药品“三统一”制度，实行统一价格、统一采购、统一配送，减少药品供应中间环节，降低了药品流通成本，基层群众的药费负担明显减轻。推行领导干部挂牌群众点名接访制度，截至2014年6月底，全省2.1万名领导干部接受群众点名接访，受理解决问题1.85万件次。
围绕有效惩处腐败推进制度建设。在县级纪检监察机关推行信访举报民情“直通车”制度，整合各种投诉平台和渠道，对涉及党员干部违规违纪问题的举报，快速受理、直查快办，及时解决发生在群众身边的腐败问题。推行乡镇纪委办案协作区制度，全省建立办案协作区445个，解决了基层办案力量不足、办案质量不高的问题。推行办案工作考核考评办法，对案件查处、办案质量、安全文明办案等实行量化综合考评，夯实办案责任，调动了办案工作的积极性和主动性。
三、认识体会和前景展望
围绕中央和中央纪委新部署新要求，深化规律认识，全面推进纪律检查体制机制改革，以“两个坚持、两个依靠”为抓手，推进陕西党风廉政建设和反腐败斗争深入开展。
（一）准确把握规律，把科学研判形势作为党风廉政建设和反腐败斗争的基础前提。正确分析和科学判断形势，是制定和执行正确路线方针政策的依据。党的十八大以来，中央正确分析判断反腐败斗争形势，做出了一系列科学决策和部署，推动党风廉政建设和反腐败斗争取得了巨大成就。陕西依据中央的科学判断，深刻分析当前反腐败斗争依然严峻复杂、腐败与反腐败呈胶着状态的阶段性特点和规律，准确把握本省党风廉政建设和反腐败斗争的有利条件和不利因素，秉承“当前以治标为主，为治本赢得时间”的战略方针，紧跟中央工作步伐，结合省情实际，不断调整工作思路、布局、重心和方式方法，继续保持反腐败高压态势，着力遏制腐败蔓延势头，努力在应对挑战、克服困难中提高党风廉政建设和反腐败斗争的能力水平。
（二）突出执纪监督问责，把坚持执纪为民作为党风廉政建设和反腐败斗争的根本导向。党的纪律检查机关作为党内监督专门机关，必须牢记党的宗旨，把执纪为民作为纪检监察工作的方向和原则，把维护群众利益作为纪检监察机关的根本任务和重要职责，以反腐败斗争新成效取信于民。当前，陕西正在实施建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西“三个陕西”的重大战略，对全省党员干部尤其是纪检监察机关提出了更高要求。全省纪检监察机关继续把以人为本、执纪为民贯穿党风廉政建设和反腐败斗争的始终，切实解决群众关切的利益问题，全面履行职责，严格执纪监督，严肃惩治腐败，充分发挥职能作用，为陕西全面建成小康社会提供坚强有力的纪律保障。
（三）认真践行群众路线，把依靠人民群众作为党风廉政建设和反腐败斗争的基本路径。人民群众是党风廉政建设和反腐败斗争取之不尽用之不竭的力量源泉。陕西始终把延安时期依靠人民群众推进廉洁政治建设的光荣传统，作为深化党风廉政建设和反腐败斗争的压舱之宝，凝聚人民群众参与党风廉政建设和反腐败斗争的正能量，激发群众参与和支持反腐倡廉工作的原动力，陕西特色“制度群”的构建，就是这个能量和动力的结晶。纪检监察机关坚持把群众路线贯穿党风廉政建设和反腐败斗争始终，牢固树立党的群众观点，善于集中人民群众的智慧和创造力，尊重人民群众的首创精神，不断总结提升人民群众的鲜活经验，形成有效管用的制度体系，使党风廉政建设和反腐败斗争接地气、顺民心。
（四）不断深化改革，把坚持创新作为党风廉政建设和反腐败斗争的动力源泉。只有改革创新，反腐倡廉工作才能迸发出生机和活力。按照党的十八届三中全会精神和中央纪委的统一部署，坚持落实党风廉政建设责任制党委主体责任和纪委监督责任，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，积极开展办案体制机制改革试点工作，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。创新纪检干部管理制度，纪委书记、副书记提名考察以上级纪委会同组织部门为主，探索纪委书记异地交流，建立纪检干部上下流动和横向交流的常态化机制。继续深化纪检派驻机构统一管理改革，实现派驻监督对党委、政府部门全覆盖。积极创新巡视方式方法，探索开展专项巡视，提高巡视工作的威慑力。
（五）坚持法治思维和法治方式，把加强制度建设作为党风廉政建设和反腐败斗争的核心关键。坚持用法治思维和法治方式治理腐败，在法治框架下查处腐败，依靠制度建设使反腐败斗争走向规范化、制度化，是反对腐败、建设廉洁政治的根本方向。把权力关进制度的笼子不是困死权力，而是要让其正确行使规范运行，确保秉公用权，服务群众。陕西把坚持法治思维和法治方式反腐败作为“法治陕西”建设的重要组成部分，按照系统谋划、统筹推进、重点突破的思路，围绕有效监督制约权力、解决发生在群众身边的腐败问题、破解纪检监察工作难题等方面推进制度创新，继续丰富和完善管用有效的陕西特色反腐倡廉“制度群”，强化用制度管权管事管人，打造不想腐、不能腐、不敢腐的制度“笼子”。
（六）强化监督管理，把自身建设作为党风廉政建设和反腐败斗争的重要保障。打铁还需自身硬。纪检监察机关承担着协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的重要职责。只有加强自身建设，才能有信心、有能力、有决心把党中央关于反腐倡廉的一系列新部署新要求落在实处，才能不断提高纪检监察治理能力现代化水平。陕西把加强自身建设作为一项长期的任务和永恒主题，按照“转职能、转方式、转作风”要求，强化主业主责，严格管理纪检监察干部，完善内部监督机制，不断提高干部队伍的综合素质和监督执纪问责能力，使思想观念、工作内容、工作方法、业务能力更好地适应反腐败斗争的要求。（课题组组长：魏燕；课题组副组长：马希良 课题组成员：冯志文 龚建强 刘延松 郭兴全）